此时的刺史，类似于现在的巡视组巡视专员，官位官秩六百石，甚至比太守（官秩两千石）都要低一大截。

也就是说，汉武帝时的刺史，看起来管一州之地，貌似官位挺高的，但是实际上，他还不如一个郡的太守。

但是，到了西汉中后期，刺史的职能已经开始变化了，手中的权力开始不断膨胀，到了新莽时期，王莽首次把刺史的官职提升为了州牧。

州牧的权利，可就远远高于刺史了，州牧，不仅手握领军之权，而且兼具管理一州之地内所有军政事宜。

可以说，州牧，是名副其实的土皇帝。

到了东汉，汉光武帝把州牧又改回了刺史，并且刺史的权力也有所减小，但是，此时的刺史，具有风闻奏事之权，可以直接向皇帝上书，弹劾州郡内的大小官吏，这一权利，令郡县官员极为畏惧。

此时，刺史的官位得到了极大提升，官秩两千石，已经和太守平级，但是权利却又远大于太守。

汉灵帝时期，黄巾起义爆发后，国内战乱不止，朝廷衰弱，无力征伐，各地刺史为了自保，开始自行组织人马平定辖内的叛乱。

这时，刘焉上书，认为天下无法安定，是因为刺史手中权力太小的原因，如果刺史能够升职为州牧，那么天下太平，指日可待。

这个昏招，汉灵帝竟然信以为真，于是，刺史再次变更为州牧，成为了一州之地中的军政最高长官，正式跃升为长使、太守等高官的上级，‘州’，也正式开始成为了行政区。

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